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283中奖规则:論政策形成權的合法行使 ——以北京市小客車限外控數措施為例

2017-01-16 11:25瀏覽數:4600

黑龙江11选5中奖规则 www.tzdty.icu 論政策形成權的合法行使

——以北京市小客車限外控數措施為例

作者:蒲曉波


[摘要] 為了治理交通擁堵,改善環境污染,北京市政府制定了建立在限制外地人之上的機動車號牌搖號申請制度。盡管北京市政府擁有控制小客車數量的政策形成權,但是在具體運用過程中,其所形成的該搖號制度卻存在著搖號主體資格設定上因涉外逆向歧視而違反法律的平等?;?、通過限制外地人這一手段難以有效達成治堵治污目的從而違反比例原則以及將取得指標錯誤設置為繳納車輛購置稅的前提這這幾大公法上的問題。

[關鍵詞]  限外令;政策形成權;搖號;控車

引言:近年來,伴隨著城市不斷快速發展,北京的交通與環境卻隨之每況愈下。從坊間對其戲稱——“首毒”、“首堵”之上,可見一斑。如此情形自然使公眾多有不滿。為了因應這一問題,北京市人民政府于2010年出臺了《北京市小客車數量調控暫行規定》(北京市人民政府令第227號),以求利用限制外地人在北京購車和限制汽車數量等方式對北京的汽車保有量進行控制,達到交通緩堵和環境改良的目的。1從地方政府的法定權限上看,縣級以上人民政府擁有對其所轄行政區域內經濟、環境和資源?;さ仁攣竦墓芾砣?。2這種管理權包括兩個方面,第一是制定行政規范性文件的權力。行政機關根據上位法的授權或規定,可以制定行政法規、部門規章、地方政府規章和其他行政規范性文件。第二是依據法律、法規和規章實施具體行政行為的權力,如對相對人違法行為的行政處罰。上述兩種管理權有分別涵蓋了兩種重要的行政權力,即政策形成權與行政裁量權。后一種權力為人熟知,而政策形成權相對而言理論上討論較少,實務上缺乏應有的重視。形成權是民法上的概念,指當事人一方可以以自己的意思表示使法律關系發生變動的權利。3該概念引入行政法以后一般針對的是行政機關在作出的某種具體行政行為,這種具體行政行為可以設定、變更或消滅法律關系,大陸法系稱之為形成處分。4其實行政機關還具有另外一種形成權,那就是在行政法規、規章和其他規范性文件中設定、變更或消滅某種權利義務,這種形成權就是本文所說的政策形成權。行政機關通過行使政策形成權,在行政法規、規章和其他規范性文件中規定自己所要采取的措施和想要達到的目的。

由于政策形成權與公民、法人或其他組織的合法權利息息相關,所以根據依法行政原則,行政機關在行使該權力時應當符合法律的基本要求。但是在實務中很多行政機關為了急切達到某種行政目標往往會忽視了政策形成權的合法性考量。本文以《北京市小客車數量調控暫行規定》為范本,分析政策形成權違法的幾種典型表現。

一、控車手段難致目的

此次北京市政府試圖通過《北京市小客車數量調控暫行規定》這一規范達到對小客車數量進行調控的行為,就該規定文本上所宣示的而論,其目的有二——除了最顯見的緩解交通擁堵這一目的以外5,從《北京市小客車數量調控暫行規定》第2條第2句中關于確定小客車年度增長與配置比例時須考慮到環境承載能力這一規定可知,其目的還包括了對環境的?;?。6另外,從該規范的語言表達以及條文的篇幅上看,可知緩解交通擁是主要的、直接的目的,而?;せ肪吃蚴歉醬緣?、間接的目的。

作為達成上述目的的手段,本規范在區分本地與外地人的基礎上7創設了所謂的“搖號制”。若以國內本領域中社會管理創新視之,這一做法可稱標新立異。但是,在對這些作為創新手段的各項規定進行了一番細致考察后,我們卻發現了一個可能令人感到十分遺憾的問題:那些作為手段的限制措施與本規定所宣稱的目的之間,其邏輯關系似乎并不緊密。用行政法學上最常用的術語來講,就是這些手段可能違反了行政法上的比例原則。

詳言之,作為限制措施的入口,《北京市小客車數量調控暫行規定》的第4條設置了可以參與搖號的主體資格條件。從條文上可以看出,形式上該規定特別照顧了不具有北京市戶籍的大陸人士8;實則是對這些所謂“外地人”申領北京籍機動車牌照進行了限制。對此,我們要指出的是,如果僅以手段的效能而論(其手段的合法性暫不討論),既然想通過控制小客車數量來治理交通擁堵和環境污染,就應該僅僅將重點至于對本條五項規定中賦予搖號資格的主體進行限制。因為,這類人在擁有較大的購車能力并且其在擁有的欲望上也顯得更為強烈。而他們所擁有的機動車,其實際使用的地點也多在北京。9質言之,這些人是否擁有小客車,對北京市小客車保有數量進而對治堵、治污工作可以產生重要的甚至可以說是決定性的影響??上?,《北京市小客車數量調控暫行規定》卻將矛頭指向了與上述五類人相比,在數量上、購車能力上、購車欲望上、使用地點上都顯有不及的“外地人”——尤其是所謂的“短期流動人口”10——該規定特別地將那些初到北京的外地人直接排除在可以參與搖號的各種主體之外。11

基于上述理解,按照行政法上比例原則中之適合性原則(相當性原則),可知行政權的執掌主體在運用其權力達成一定行政上目的過程中,所選擇的各種手段——無論是具體行為還是抽象行政行為,必須能夠達成其目的。12就此,表面上看,似乎對所謂的“短期流動人口”采取搖號資格上的直接排除措施其也可謂能夠達到控車的。但是,我們認為,此處還必須考慮到行政法上國家行為的效能要求13。從而,須將各種達成目的的手段做出不同密度上的區分。即,既然各種手段,其對于目的之達成具有著不同的效能,那么某一手段效能越高,則其目的性密度也就越大。而目的密度越大,就意味著越符合前述的“適合性原則”。舉例言之,如果某人口渴欲飲,那么,在打開水龍頭接水和挖井汲水之間,雖然都可達成“喝”的目的,但是正如一般生活常識所提示的,兩相比較之下后種做法由于其效能過低、目的性密度過低從而難以稱其具有手段上的適合性。同樣,在進行控車的過程中,就像前面提到的,將那些“短期流動人口”排除在可以參與搖號的主體之外,這種做法對于達成治堵、治污目的的達成,可謂效果有限?;謊災?,此限外做法效能不彰,目的性密度低下。從而,我們可以做出這樣的評判——這種資格排除意義上的限外措施難以有效切合行政法上比例原則中之適合性原則。

另外,如果以該限外措施對被排除搖號資格者的影響為觀察切入點,我們認為,它還可能與行政法上比例原則中之法益相稱原則存在不相協調的余地。具體而論,所謂法益相稱指的是達成某種行政目的的手段所追求的法益——“收益”與該手段對帶來的侵害——“成本”之間應當處于平衡的狀態。14即,行政不能為了“櫝”而付出“珠”的代價。反觀這里資格排除意義上的限外措施,在將其所帶來的治堵、治污的效果與給相關主體造成的一般權力與自由上的限制進行比較后,考慮到有限的治堵、治污效果,我們就可以指出它們二者間確實存在法益不相稱的余地。

從而,我們可以說,北京市政府這樣的限外做法難免有著妄寄治堵、治污的希望于杯水之能的嫌疑。至此,便能夠印證前面所提出的疑問而得出如下結論:一方面,本規定中的這種“限外”措施對目的的達成其作用甚微,則可以認為存在著違反行政法上比例原則之適當性原則可能;另一方面,限外所付出的代價之大與其治堵、治污效果之微,又抵觸了行政法上比例原則之法益相稱原則。

二、違反平等?;?/span>

《北京市小客車數量調控暫行規定》及其實施性規范就限制主體資格而進行的規制之中,存在的另一個問題就是其政策形成權的行使違反了法律上、憲法上的平等?;せ蚱降熱ㄔ?。

《〈北京市小客車數量調控暫行規定〉實施細則》第10條對應《北京市小客車數量調控暫行規定》第4條,對非北京市戶籍的大陸人與港澳臺居民、華僑及外籍人員能否取得搖號資格的問題采取了寬嚴不同的規定。具體而言,前述實施細則第10條第3項規定港澳臺居民、華僑及外籍人員在京至少須居住一年以上方可獲得搖號的資格;而就非北京市戶籍的大陸人而言,想要取得搖號的資格,要么須持有北京市效暫住證且連續五年以上并在北京繳納社會保險和個人所得稅15,要么就須持有北京市工作居住證。16兩相比較之下,我們可以發現北京市對于非北京市戶籍的大陸人與港澳臺居民、華僑及外籍人員這兩類人存在著實施不同標準的情形,前重而后輕。如果說,一般情況下可能出現的情況是基于對本國公民應優先予以照顧的考量而采取內外有別的措施,那么這里的情況毋寧就是涉外逆向歧視——無合理的正當理由而對涉外人員予以特別的優待。

首先,對于涉外人員的待遇問題,《憲法》第33條第1款表明對于在華外國人,其必須遵守中國的法律,而且其合法權益受到保障;至于華僑,《憲法》第50條則表明國家?;て湔鋇娜ɡ屠?;而港、澳、臺人員待遇問題,憲法并未予以明確??悸塹郊熱煌糝泄?,那么一國國民間又豈能出現由于單純地域的不同而受到政府這一作為普遍平等服務給付者的不同待遇。17就此而論,作為對人權予以充分尊重的現代文明國家,憲法上對在華外國人以及華僑的合法權益所進行的保障是比照本國國民待遇(以其為標桿)而賦予的??梢運?,這種視具體情況而進行的平等?;ひ丫侵葡苷叨隕鮮鋈嗽痹詵ㄕ呱嫌枰粵頌乇鸕卣展?。18而且,通觀法條,憲法條文對涉外人員的地位問題并沒有設置執行上的裁量空間。反觀《北京市小客車數量調控暫行規定》與《〈北京市小客車數量調控暫行規定〉實施細則》中對他們所給予的特別優待,違反了憲法、法律所要求的權利平等?;?。作為規范的制定者,既然其不享有涉外人員地位形成權,此處又為何訂立這種違反平等?;ひ蟮哪嫦蚱縭猶蹩?,著實令人匪夷所思。

另外,如果站在被逆向歧視的主體角度進行觀察,北京市上述規范文件中向華僑與港、澳、臺居民提供的特別優待與被歧視者基于《憲法》第33條第2款所享有的平等權之間,不論在現實情況下平等權具不具有民眾公法上主觀權利的地位,也不論對于《憲法》第33條第2款是權利、原則抑或是權利加原則的性質否有統一意見19,都不妨礙就他們之間存在緊張關系這一事實進行認定。詳言之,作為平等權表現的立法平等,要求規范的制定者如果沒有正當、合理的依據,就不能對不同主體采取區別對待。20此處,僅僅以涉外作為區別對待的標準,顯然可以認定為缺乏正當、合理的理由。從而,不僅導致實質上不平等的狀況,而且也無法滿足最基本的形式上平等(機會平等)的要求。有鑒于此,可以說這里北京市政府在行使其政策形成權的時候,并沒有嚴格按照憲法上的平等權的要求進行活動。

三、違法義務前置

通過前述主體資格上的篩選后,作為搖號控車的保障性手段,北京市政府還通過《小客車數量調控暫行規定》第7條,將取得指標作為繳納車輛購置稅的前置性條件。

對此,查《車輛購置稅暫行條例》第1條,可知作為北京市此次管控對象的民用小汽車,只要發生了購置行為就負有一次性繳納車輛購置稅的義務。另,同法第14條并將上述納稅義務的完成作為辦理車輛登記的前置性條件——如果沒有完稅或者免稅證明,相關車輛管理機構便不得為其辦理車輛登記注冊手續。據此,可將北京市《小客車數量調控暫行規定》中的管控思路整理如下:搖號——指標——納稅——登記(上牌)。面對這一控制手段的脈絡,我們的疑問也隨之而來。即,北京市政府在運用其政策形成權的時候是否有權為民眾在納稅義務之外另行附加額外的義務。

對這一問題,首先,查《立法法》第8條以及第9條關于法律保留事項的規定,可知對于稅收基本制度其尚未制定法律的,全國人民代表大會及其常務委員會有權決定授權國務院根據實際需要,對其中的部分事項現行制定行政法規。其中,就所謂的“稅收基本制度”問題究竟所指為何,我們認為可以參考行政法上侵害保留理論進行判斷21——在租稅行政中,對于像稅種創設這種對民眾課予負擔的行為,既然是對民眾一般自由與財產的侵害,就可以理解為具備了“基本”的屬性。也就是說,稅種創設意義上的義務賦課,當屬《立法法》第8條第8項中所稱的稅收基本制度。進而,這里作為北京市政府運用其政策形成權的具體表現,《小客車數量調控暫行規定》及《〈北京市小客車數量調控暫行規定〉實施細則》中那種試圖對于履行納稅義務另行添加前置性義務的行為,按照侵害保留理論,便更應該屬于侵害性行為,從而也就更加具有稅收基本制度的屬性。那么,按照《立法法》第9條,這種義務之義務的創設行為,對之進行規范的文件其層級最低也應該是國務院制定的行政法規。但這里卻是北京市政府指定的地方政府規章,也就意味著至少就形式而論,此處北京市政府政策形成權的運用是于法不合的。

其次,考慮到法律保留與行政立法上轉授權禁止的原則22,北京市政府也就沒有可能由此獲得對稅收制度予以規制的權力,不能經由實施政策形成權而為繳納車輛購置稅另行添加其他前置性義務。而退一步講,即便現實中上述原則的實效性有限,查《中華人民共和國稅收征收管理法》、《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》以及《車輛購置稅暫行條例》等實際的規范文件也可知,國務院并未向北京市政府授權對稅收制度予以規制。再退一步講,無論是從《車輛購置稅暫行條例》第1條與第14條關于車輛購置稅繳納義務進行賦課的規范條文上,還是從相關租稅法的體系上,也可以看出其沒有為地方政府在操作中預留其他額外義務的形成空間。所以,就整個行政權,尤其是政策形成權運行中的裁量行為而論,北京市上述做法無疑可以認為是逾越了上位規范所劃定的界限,是裁量逾越行為。23

另外這里還要附帶討論的是,既然省級政府并無在租稅行政中為納稅義務額外添加前置性義務的權力,那么考慮到依照《道路交通安全法》第9條第1款第5項關于申請機動車登記應提交行政法規規定的其他證明、憑證的規定,北京市政府便可以利用本項授權,通過行使政策形成權以設置規范的方式直接限制民眾獲取牌照。從而,既能有效回避將搖號后取得的指標作為繳納車輛購置稅的前提所帶來的不法的風險,又可以保障搖號政策其預期管控效果的實現。

以如此方式進行處理,自然難謂行之無據。但是,我們認為,這種做法雖然表面上看來的確是在依法行政的范圍內解決了搖號控車政策的實現性問題,但是其更深層次上的合法性卻仍然存在值得商榷之處。

從《道路交通安全法》第9條第1款前四項對申請機動車登記時應提交的材料的規定上可以看出,無論是機動車所有人的身份證明、擬登記機動車的來歷證明、機動車整車出廠合格證明(或者進口機動車進口憑證)還是車輛購置稅的完稅證明(或者免稅憑證),都是緊扣著“這是我的,它質量合格,來路正當而且我也已經履行完與其相關的租稅上義務”這一登記程序上的邏輯鏈條的。對此判斷,還可以通過比照私法上進行不動產物權登記時所需提交的材料性質來印證。同以北京市為例,按照《北京市房屋登記工作規范(試行)》243.1.2.1的規定,辦理房屋產權登記時,需提交如下十大類證明材料:開發企業的身份證明材料、房屋所有權證原件、登記申請書原件、申請人身份證明、房屋買賣合同原件、買賣雙方關于房號(簽訂了預售合同的)、房屋實測面積和房價結算的確認書原件、房屋登記表、分戶平面圖二份原件、專項維修資金專用收據原件以及契稅完稅或減免稅憑證原件。對此,經分析,我們可以說申請登記者之所以被要求提出上面這些材料,也是因為要按照前述“這是我的,它質量合格,來路正當而且我也已經履行完與其相關的租稅上的義務”這一登記程序上的邏輯鏈條。據此,以這種體系解釋的視角25反觀《道路交通安全法》第9條第1款第5項所謂的“法律、行政法規規定應當在機動車登記時提交的其他證明、憑證”,我們就可以指出,此處的“其他證明、憑證”只能是按照機動車登記其事務上特有的性質,在前述登記程序上的邏輯鏈條所提示的范圍之內的材料。而前面提到的,對于意圖通過將經搖號取得的指標作為《道路交通安全法》第9條第1款第5項所稱的“其他證明、憑證”的做法,此處如果按照這種體系解釋的標準而論,便存在著不適法的可能。

綜上所述,我們可以得出這樣的結論——北京市有關限外控車的政策形成權之行使,就形式層面上而言,其制訂的規范《北京市小客車數量調控暫行規定》(以及在此基礎上制訂的《〈北京市小客車數量調控暫行規定〉實施細則》)效力層級尚不足以達到規制稅務基本制度的程度;就實質層面而言,北京市政府也沒有權力為車輛購置稅繳納義務另行添加前置性義務。即便退而求次,直接限制牌照的取得,也會出現在體系性解釋上不法的可能。質言之,北京市政府運用其政策形成權制訂的《小客車數量調控暫行規定》,違法加重了相對人義務負擔,與依法行政原則相抵觸。從而,其企圖利用這種方式限外的做法也就歸于違法。

結語:

面對著交通擁堵與環境污染的嚴峻狀況,政府這一公共利益維護者自然應當采取措施予以回應。作為與此相關事項的政策形成權的擁有主體,行政在概括意義上也就擁有了實施這種政策的權力。就北京市此次試圖通過控制民用小客車數量以達到治堵、治污的目的行為而論,其目的自然屬于正當;而意圖通過數量控制達成該目的也尚在政策形成權的幅度之內。但是,作為數量控制的具體技術性操作卻有著明顯的值得商榷之處——這種建立于限外之上的制度,不僅在宏觀上會抵觸憲法法律對于平等?;さ囊?,而且在微觀上其技術手段又與現行法秩序中的其他制度有所不合。這些無不意味著,在政策形成權細化實施的過程中,各種規制上的技術手段的采取必須依法進行,不能偏離依法行政的軌道于毫厘。







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